Réguler l’action publique multisituée, entre logiques bureaucratiques et logiques de care. Une ethnographie de la mise en œuvre de la loi relative à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA)

Cette thèse a pour objet la mise en œuvre de la prestation d’action sociale créée par la loi n°2001-647 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), auprès de personnes vivant à domicile.

Issue de l’expérience d’une travailleuse sociale impliquée dans cette mise en application, cette thèse interroge plus particulièrement les pratiques d’instruction des demandes et leurs conséquences, à partir des modalités réglementaires et institutionnelles définies d’abord par la loi elle-même et la réglementation qui l’accompagne, puis par les collectivités départementales désignées compétentes pour cette mise en œuvre. Autrement dit, je propose une analyse de la traduction en actes des règles de procédure prévues, et de ce qu’elles font faire aux opérateurs et aux destinataires de cette politique sociale.

J’ai d’abord cherché à comprendre le contexte dans lequel se déroulent ces opérations, en suivant les différentes échelles de cette mise en œuvre : d’une part, le niveau national, correspondant à la construction de la loi elle-même, à partir de l’étude des publications juridiques, parlementaires, et scientifiques ; d’autre part au niveau des départements, en menant des entretiens non directifs auprès de responsables de six services départementaux d’aide sociale. Puis, au niveau des équipes médico-sociales nommées pour instruire les demandes, j’ai réalisé une enquête ethnographique en deux phases : l’une en tant que travailleuse sociale observant sa pratique et celles de ses collègues directs ; l’autre auprès de quatre équipes du même département, dix-huit mois plus tard. Au cours de cette enquête ethnographique, je me suis intéressée au travail de chaque agent mobilisé pour instruire une demande d’APA, quels que soient l’étape et le lieu de l’instruction, depuis les locaux départementaux jusqu’au domicile des personnes candidates. L’exploration des deux niveaux institutionnels de décision, national et départemental, permet de (re)préciser deux éléments de contexte importants : d’une part, la diversité dans les adaptations départementales des règles nationales, aussi bien dans les modalités d’attribution que dans l’organisation des services et des équipes. D’autre part, la rigueur des règles auxquelles les opérateurs de contact sont soumis pour instruire toute demande d’APA. L’enquête ethnographique relative à la mise en actes de ces décisions montre comment les agents départementaux composent avec ces règles administratives. Souvent en concertation avec des tierces personnes facilitatrices, ils développent des compétences relationnelles et administratives pour que la demande puisse être instruite et les aides mises en place, quelles que soient les (in)capacités administratives des personnes candidates. Ce sont ces pratiques de régulation visant à adapter la procédure bureaucratique aux situations singulières que nous proposons d’identifier comme une forme de « care bureaucratique ».

Recherche financée par la Fondation Médéric Alzheimer